СПРАВКА

о результатах изучения причин отмены и изменения судебной коллегией по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции судебных постановлений по административным делам за 2 квартал 2025 года

В соответствии с планом работы Первого кассационного суда общей юрисдикции на второе полугодие 2025 года судебной коллегией по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции проанализированы причины отмены и изменения судебных постановлений по административным делам, вынесенных судами, входящими в кассационный округ, за 2 квартал 2025 года.

1. Недоимка по налогу на доходы физических лиц начислена правомерно, поскольку предусмотренных законом оснований для включения в срок нахождения в собственности административного истца земельных участков, образованных в результате раздела исходного земельного участка, срока нахождения в собственности исходного земельного участка не имелось.

А. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением налогового органа, оставленным без изменения решением вышестоящего налогового органа, он привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения, на него возложена обязанность по уплате доначисленной суммы налога на доходы физических лиц (далее также – НДФЛ) за 2017 год.

Решением районного суда в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда решение районного суда отменено. По делу принято новое решение, которым административные исковые требования удовлетворены. Признано незаконным решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Судами установлено, что А. в 2017 году получил доход от продажи 29 земельных участков. Указанные участки были образованы путем раздела земельного участка, который принадлежал А. на праве собственности с 6 апреля 2009 года.

В ходе камеральной проверки уточненной налоговой декларации налоговый орган пришел к выводу о том, что А. занижен НДФЛ, доход, полученный от продажи 29 земельных участков, не отражен.

По результатам камеральной налоговой проверки принято решение о привлечении А. к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое решение налогового органа соответствует требованиям законодательства, принято уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий с соблюдением установленной процедуры. А. в 2017 году получен доход от продажи земельных участков, которые находились у него в собственности менее минимального срока владения, составляющего пять лет, так как при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков возникают новые объекты права собственности, а первичные объекты прекращают свое существование, срок нахождения в собственности образованных при указанных выше действиях земельных участков для целей исчисления и уплаты НДФЛ при их продаже следует исчислять с даты государственной регистрации прав на вновь образованные земельные участки.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя административное исковое заявление, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у налогового органа не имелось правовых оснований для привлечения административного истца к ответственности за совершение налогового правонарушения. При этом исходил из того, что совершенные А. действия по разделу земельного участка на несколько участков не повлекли за собой изменение параметров существующего объекта недвижимости, в связи с чем срок нахождения объектов недвижимости в собственности надлежало исчислять с момента приобретения исходного земельного участка, то есть с 6 апреля 2009 года, а не с момента регистрации изменений объекта недвижимости в связи с его разделом.

Однако выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права.

Согласно пункту 2 статьи 217.1 Налогового кодекса Российской Федерации доходы, получаемые налогоплательщиком от продажи объекта недвижимого имущества, освобождаются от налогообложения при условии, что такой объект находился в собственности налогоплательщика в течение минимального предельного срока владения объектом недвижимого имущества и более.

В силу пункта 4 этой же статьи в случаях, не указанных в пункте 3 данной статьи, минимальный предельный срок владения объектом недвижимого имущества составляет пять лет.

В соответствии со статьей 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (пункт 1). Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 статьи 11.4 данного Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами (пункт 2).

В силу статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование, за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 данной статьи, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами (пункт 1). При разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки (пункт 2).

Таким образом, при разделе земельного участка возникают новые объекты недвижимого имущества, срок нахождения которых в собственности налогоплательщика определяется на основании Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Согласно пункту 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

В силу статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» государственная регистрация прав на недвижимое имущество – юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества (часть 1). Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права (часть 5).

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к верным выводам об отсутствии правовых оснований для признания незаконным оспариваемого решения налогового органа. В данном случае земельные участки, образованные в результате раздела исходного земельного участка, находились в собственности налогоплательщика менее минимального предельного срока владения объектами недвижимого имущества, что исключает освобождение полученных доходов от их реализации в 2017 году от налогообложения.

При таких обстоятельствах у налогового органа имелись предусмотренные законом основания для привлечения А. к ответственности за совершение налогового правонарушения и доначисления налога на доходы физических лиц.

При этом положения абзаца девятого пункта 2 статьи 217.1 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которым при продаже земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, для ведения личного подсобного хозяйства, для размещения гаражей для собственных нужд, для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, образованных в результате раздела, выдела исходного земельного участка либо в результате объединения, перераспределения исходных земельных участков, в срок нахождения в собственности налогоплательщика соответствующего образованного земельного участка включается срок нахождения в собственности налогоплательщика указанных исходного земельного участка или исходных земельных участков, к возникшим правоотношениям неприменимы.

Указанные нормативные положения, введенные Федеральным законом от 12 декабря 2024 года № 449-ФЗ «О внесении изменений в статью 217.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 12 декабря 2024 года № 449-ФЗ), применяются в случае, если количество земельных участков, образованных при разделе исходного земельного участка, выделе доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности, не превышает двух.

Кроме того, Федеральный закон от 12 декабря 2024 года № 449-ФЗ вступил в силу с 1 января 2025 года и не содержит нормативных положений, придающих ему обратную силу (статья 3 Федерального закона от 12 декабря 2024 года № 449-ФЗ, пункт 4 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации).

В связи с неверным применением норм материального права судебный акт апелляционной инстанции отменен с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Кассационное определение от 14 мая 2025 года № 88а-13233/2025

2. При рассмотрении административного дела по административному исковому заявлению о признании незаконными уведомлений о планируемом строительстве объектов индивидуального жилищного строительства судам следует установить, имелись ли у административного ответчика правовые основания, предусмотренные частью 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Г. обратился в суд административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными и отменить уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объектов индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда, в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что строящиеся объекты обладают признаками многоквартирных домов и домов блокированной застройки, в связи с чем имеются предусмотренные пунктом 1 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации основания для вынесения данных уведомлений.

Однако судами не учтено следующее.

Перечень оснований для вынесения уполномоченным органом уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке приведен в части 10 упомянутой статьи.

Пунктом 1 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным названным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

В соответствии с частью 11 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в уведомлении о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке должны содержаться все основания направления застройщику такого уведомления с указанием предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые установлены правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, которые установлены названным Кодексом, другими федеральными законами, действуют на дату поступления уведомления о планируемом строительстве и которым не соответствуют параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, указанные в уведомлении о планируемом строительстве, а также в случае недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке – установленный вид разрешенного использования земельного участка, виды ограничений использования земельного участка, в связи с которыми не допускается строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, или сведения о том, что лицо, подавшее или направившее уведомление о планируемом строительстве, не является застройщиком в связи с отсутствием у него прав на земельный участок.

Таким образом, при поступлении уведомления о планируемом строительстве уполномоченный орган осуществляет проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства предельным параметрам разрешенного строительства объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Применительно к данному спору суду надлежало установить, имелись ли у административного ответчика предусмотренные пунктом 1 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации основания для вынесения оспариваемых уведомлений ввиду несоответствия параметров объектов индивидуального жилищного строительства, указанных в уведомлениях о планируемом строительстве, установленным предельным параметрам разрешенного строительства.

Вместе с тем данное обстоятельство судами не устанавливалось, выводов о том, какие именно параметры объектов индивидуального жилищного строительства, указанные в представленных административным истцом в администрацию городского округа уведомлениях о планируемом строительстве, не соответствовали установленным предельным параметрам разрешенного строительства, в судебных актах не содержится.

Принятие судом решения о законности оспариваемых уведомлений без установления юридически значимых обстоятельств по делу не соответствует требованиям статей 84, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку суд апелляционной инстанции допущенные судом первой инстанции нарушения норм права не устранил, все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного спора, не установил, апелляционное определение отменено с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административным делам областного суда.

Кассационное определение от 2 апреля 2025 года № 88а-9999/2025

3. Наличие лицензии на пользование недрами относится к необходимым условиям для изъятия земельного участка по ходатайству недропользователя, но не является основанием изъятия для государственных или муниципальных нужд применительно к положениям статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

А. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение министерства имущественных и земельных отношений субъекта Российской Федерации.

Свои требования А. обосновывает тем, что оспариваемым решением принадлежащий ему земельный участок изъят для добычи песка в отсутствие какой-либо государственной или муниципальной нужды. При этом земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, имеет приоритет в использовании и подлежит особой охране.

Решением районного суда административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда решение районного суда отменено, в удовлетворении административного иска отказано.

Как установлено судом апелляционной инстанции, А. является собственником земельного участка, категория земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования.

Организация, обладающая лицензией на право пользования недрами для разведки и добычи строительных песков, обратилась в министерство имущественных и земельных отношений субъекта Российской Федерации с ходатайством об изъятии для государственных нужд области земельного участка с целью разведки и добычи полезных ископаемых, представила схему расположения предлагаемого к изъятию земельного участка, копию названной лицензии, письмо администрации района.

По результатам рассмотрения ходатайства министерством имущественных и земельных отношений субъекта Российской Федерации принято распоряжение, согласно которому у А. изъят земельный участок для государственных нужд области с целью разведки и добычи полезных ископаемых месторождения песков, связанных с пользованием недрами и осуществляемых за счет средств организации по лицензии.

Признавая данное распоряжение незаконным, районный суд исходил из того, что оно принято в отсутствие достоверных данных о наличии соответствующей государственной или муниципальной нужды, нарушает права административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции признал ошибочным выводы районного суда о том, что наличие у организации лицензии не является достаточным основанием для принудительного изъятия для государственных нужд земельного участка в отсутствие государственной или муниципальной нужды. Приходя к выводу о возможности изымать участки только исходя из наличия лицензии на пользование недрами без иного обоснования, суд апелляционной инстанции сослался на пункт 5.3.19 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 293 (далее – Положение), счел, что выдача лицензии презюмирует наличие государственной или муниципальной нужды. При этом дополнительно указал о том, что добыча организацией полезных ископаемых невозможна без изъятия земельного участка.

Однако судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В соответствии со статьей 25.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» допускается осуществлять изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, в том числе лесных участков, если такие земельные участки необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Согласно статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:

1) выполнением международных договоров Российской Федерации;

2) строительством, реконструкцией определенных объектов государственного или местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов;

3) иными основаниями, предусмотренными федеральными законами.

Наряду с названными основаниями законом установлены условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (статья 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Так, принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя, должно быть обосновано лицензией на пользование недрами (подпункт 3 пункта 2 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято на основании ходатайств об изъятии, с которыми в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, вправе обратиться организации, являющиеся недропользователями; в ходатайстве об изъятии должна быть указана цель изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (подпункт 3 пункта 1, пункт 4 статьи 56.4).

Таким образом, наличие лицензии на пользование недрами относится к необходимым условиям для изъятия земельного участка по ходатайству недропользователя, но не является основанием изъятия для государственных или муниципальных нужд применительно к положениям статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

Под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 года).

В этой связи по данному делу подлежали установлению не только факт наличия действующей лицензии на право пользования участком недр, как условие изъятия, но также и предусмотренные статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельства, свидетельствующие о наличии публичной нужды в изъятии земельного участка, как предусмотренного законом основания изъятия.

Указанные обстоятельства судом апелляционной инстанции не выяснены, наличие публичной нужды в изъятии земельного участка и предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации оснований для его изъятия не установлены.

Утверждения в апелляционном определении о том, что выдача лицензии презюмирует наличие государственной или муниципальной нужды, не основано на законе, имея ввиду, что лицензией согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» признается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности). Выдача такого разрешения само по себе не обусловлено наличием государственной или муниципальной нужды и не может во всех случаях свидетельствовать о наличии последней. Учитывая разрешительный характер деятельности по освоению недр, наличие лицензии предоставляет необходимые права соответствующему лицу, но не свидетельствует о безусловной направленности его действий на удовлетворение публичного интереса, обеспечение общественных потребностей.

Вопреки ссылкам в апелляционном определении на пункт 5.3.19 Положения, эта норма не наделяет уполномоченный орган правом изымать участки только исходя из наличия лицензии на пользование недрами без обоснования государственной или муниципальной нужды.

Согласно данной норме Федеральное агентство по недропользованию осуществляет принятие решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения), если принятие такого решения обосновано лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя).

Содержание данной нормы указывает на полномочие названного федерального органа, федеральный характер государственной нужды и одно из условий (случаев) изъятия, предусмотренное подпунктом 3 пункта 2 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации – если принятие решения обосновано лицензией на пользование недрами.

Приведенное судом апелляционной инстанции толкование данной нормы не соотносится с ее содержанием.

В данном случае выводы суда апелляционной инстанции сделаны без учета положений пункта 11 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому отсутствие предусмотренных федеральными законами оснований изъятия земельного участка влечет отказ в удовлетворении ходатайства.

В связи с изложенным апелляционное определение отменено с направлением административного дела на новое рассмотрение в судебную коллегию по административным делам областного суда.

Кассационное определение от 26 июня 2025 года № 88а-16975/2025

4. При проведении аукциона по продаже или заключении договоров аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности городского поселения, подлежит выяснению вопрос о соблюдении пределов усмотрения при принятии оспариваемого решения. Предметом оспаривания в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации могут являться только документы (решения), порождающие правовые последствия в сфере административных и иных публичных правоотношений.

К. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным протокол заседания комиссии по определению начальной цены предмета аукциона при продаже или заключении договоров аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности городского поселения, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Свои требования К. обосновывает тем, что начальный размер арендной платы земельного участка для индивидуального жилищного строительства необоснованно определен в размере 100% от кадастровой стоимости земельного участка; его чрезмерное завышение нарушает принципы экономической обоснованности, предсказуемости расчета. Договоры аренды других земельных участков для индивидуального жилищного строительства заключены на условиях арендной платы в размере 3% от кадастровой стоимости земельного участка.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения апелляционным определением, в удовлетворении административного иска отказано.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно пункту 14 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации начальная цена предмета аукциона на право заключения договора аренды земельного участка устанавливается по выбору уполномоченного органа в размере ежегодной арендной платы, определенной по результатам рыночной оценки в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», или в размере не менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.

Как установлено судами, К. обратился в администрацию городского поселения с заявлением о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.

Постановлением администрации городского поселения предписано провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка; пунктом 2.1 указанного постановления определена начальная цена ежегодной арендной платы за земельный участок в размере 100% от его кадастровой стоимости.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, районный суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что основные принципы, на которые ссылается административный истец, применимы к случаям определения размера арендной платы за земельные участки, предоставленные без проведения торгов; единственным ограничением установления начальной цены ежегодной арендной платы является невозможность ее установления в размере менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка.

Между тем законность оспариваемого решения нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм, на что фактически сослались судебные инстанции.

Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм (пункт 17).

В случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 18).

Вопреки такому толкованию закона суды не обсуждали вопрос о соблюдении пределов усмотрения при принятии оспариваемого решения, не проверили утверждения административного истца о том, что предоставленная органу местного самоуправления возможность усмотрения реализована им вопреки законной цели и в нарушение требований соразмерности, фактически направлена не на проведение торгов, а на воспрепятствование участию в них. При этом протокол судебного заседания содержит объяснения о том, что аукцион с данной начальной ценой проводился трижды и не состоялся ввиду отсутствия заявок.

Установленные по делу обстоятельства не позволяют утверждать, что оспариваемое решение направлено на достижение законной цели и отвечает требованиям соразмерности.

В связи с изложенным судебные акты отменены с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием о том, что следует установить обстоятельства, касающиеся соответствия оспариваемого решения законной цели и требованиям соразмерности, и оценить их с точки зрения соблюдения пределов усмотрения при принятии оспариваемого решения. При новом рассмотрении дела суду также следует учесть, что предметом оспаривания в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации могут являться только документы (решения), порождающее правовые последствия в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 3, 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). В данном случае на основании протокола администрацией городского поселения принято постановление, которым определена начальная цена ежегодной арендной платы за земельный участок в размере 100% от его кадастровой стоимости. В этой связи суду следует выяснить, какой из названных документов непосредственно влечет правовые последствия для административного истца.

Кассационное определение от 16 апреля 2025 года № 88а-10990/2025

5. Проверка законности отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка по мотивам его расположения в границах территории садоводческого некоммерческого товарищества предполагает выяснение вопроса о границах данной территории на основании одного из предусмотренных положениями статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» документов.

Р. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение департамента градостроительства городского округа об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда, административный иск удовлетворен.

Судами установлено, что Р. обратился в департамент градостроительства городского округа с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, приложил схему его расположения.

Распоряжением департамента градостроительства городского округа в предварительном согласовании предоставления земельного участка отказано, поскольку он входит в границы территории садоводческого некоммерческого товарищества, план-схема которого ранее представлена на согласование. Предварительное согласование предоставления земельного участка может повлечь нарушение прав членов товарищества.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, районный суд,
с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что план-схема садоводческого некоммерческого товарищества не утверждена, и это исключает право последнего распоряжаться испрашиваемыми землями. Р. обратился с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка как свободного, а не в порядке статьи 10.4 «Особенности предоставления в собственность земельных участков садоводам, огородникам и их садоводческим, огородническим некоммерческим объединениям» Закона Самарской области от 11 марта 2005 года № 94-ГД «О земле», в связи с чем обращение товарищества до 1 июля 2014 года в уполномоченный орган за согласованием план-схемы территории не имеет правового значения.

Однако судебными инстанциями не учтено следующее.

По общему правилу пункта 2 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из публичных земель допускается
в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка
при отсутствии утвержденного проекта межевания территории. При этом исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков, в частности, из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам (подпункт 2 пункта 3 названной статьи).

Данному требованию корреспондируют положения Федерального закона
от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства
и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ), которыми предусмотрена подготовка документации по планировке территории в целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования (часть 4 статьи 23).

В соответствии с такой документацией по планировке территории определяются границы территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (пункт 8 статьи 3), в границы этой территории наряду с земельными участками, находящимися в собственности учредителей товарищества и составляющими единый, неразрывный элемент планировочной структуры или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных на территории одного муниципального образования, включаются в качестве земельных участков общего назначения земли и (или) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, площадью не менее двадцати и не более двадцати пяти процентов суммарной площади садовых или огородных земельных участков, включаемых в границы территории садоводства или огородничества (часть 6 статьи 23).

Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ не предусматривает обязанности для ранее созданных товариществ обеспечивать подготовку документации по планировке территории, им предусмотрены переходные положения (часть 28 статьи 54), согласно которым в случае, если отсутствует утвержденная документация по планировке территории, определяющая границы территории садоводства или огородничества, границы такой территории определяются:

1) в соответствии с проектом организации и застройки территории, утвержденным по ходатайству некоммерческой организации, указанной в части 1 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ, или иного документа, на основании которого осуществлено распределение садовых или огородных земельных участков между членами указанной организации;

2) при отсутствии документов, указанных в пункте 1, в соответствии
с границами земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» некоммерческой организации, указанной в части 1 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ, или организации, при которой указанная организация была создана для ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного хозяйства.

Кроме того, согласно части 25 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ утвержденные до дня вступления в силу данного Федерального закона проекты организации и застройки территорий некоммерческих организаций, созданных до вступления его в силу, а также иные документы, на основании которых осуществлялось распределение земельных участков в границах таких территорий, являются действительными.

С учетом приведенного правового регулирования проверка законности отказа
в предварительном согласовании предоставления земельного участка по мотивам его расположения в границах территории садоводческого некоммерческого товарищества предполагает выяснение вопроса о границах данной территории на основании одного из предусмотренных названными нормами документов. В данном случае суды ограничились констатацией того, что план-схема, ранее представленная товариществом, еще не утверждена, и не приняли мер к установлению границ территории некоммерческой организации на основании иных документов, предусмотренных положениями статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ (части 25, 28).

В связи с изложенным судебные акты отменены с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение от 7 мая 2025 года № 88а-13671/2025

6. Для правильного рассмотрения заявления по вопросу о судебных расходах следует установить, в том числе наличие высшего юридического образования либо ученой степени по юридической специальности у лица, с которым заключен договор об оказании юридических услуг.

Индивидуальный предприниматель К. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия должностных лиц службы судебных приставов.

Определением районного суда производство по административному делу прекращено ввиду отказа административного истца от иска в связи с добровольным удовлетворением его требований административным ответчиком после обращения в суд.

Индивидуальный предприниматель К. обратился в суд с заявлением по вопросу о судебных расходах.

Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, заявление административного истца удовлетворено частично, с Управления Федеральной службы судебных приставов по субъекту Российской Федерации в пользу индивидуального предпринимателя К. взысканы расходы на оплату юридических услуг в размере 7 000 руб.

Разрешая вопрос о судебных издержках и удовлетворяя частично заявление индивидуального предпринимателя К., суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о том, что факт несения административным истцом судебных расходов подтвержден материалами дела. С учетом сложности административного дела, объема оказанных юридических услуг (проведение анализа документов, выработка правовой позиции, подготовка административного искового заявления), в пользу административного истца подлежит взысканию указанная сумма.

Между тем судами не учтено следующее.

Статья 106 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя основные виды судебных издержек, в том числе расходы на оплату услуг представителей (пункт 4), устанавливает открытый перечень расходов, которые могут быть включены судом в состав судебных издержек, предусматривая право суда отнести к судебным издержкам другие признанные им необходимыми расходы (пункт 7).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет право гражданам вести свои административные дела в суде лично, если не предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, и (или) через представителей – адвокатов, иных лиц, обладающих полной дееспособностью, не состоящих под опекой или попечительством и имеющих высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности. Представитель вправе совершать от имени представляемого им лица все процессуальные действия (часть 1 статьи 54, часть 1 статьи 55, часть 1 статьи 56).

Полномочия адвоката в качестве представителя в суде удостоверяются ордером, а в случаях, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, также доверенностью; полномочия других представителей на ведение административного дела в суде должны быть выражены в доверенности, а также могут быть выражены в заявлении представляемого лица, сделанном в судебном заседании в устной форме или представленном в суд в письменной форме (части 4 и 5 статьи 57).

Таким образом, расходы на оплату услуг представителя – это затраты, связанные с участием в судебном процессе лица, соответствующего указанным выше требованиям.

Согласно положениям Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, то есть лицами, имеющими высшее юридическое образование, либо ученую степень по юридической специальности (статьи 1 и 9).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 данного федерального закона (правовое консультирование; составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; представления интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях; иные не запрещенные законодательством Российской Федерации виды), могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено федеральными законами.

По смыслу приведенных законоположений в их системном единстве с учетом понятия юридических услуг как услуг правового характера, в том числе по предоставлению консультаций и разъяснений, подготовке и правовой экспертизе документов, представлению интересов заказчиков в судах (пункт 2 приложения № 18 к Договору о Евразийском экономическом союзе, подписанному в г. Астане 29 мая 2014 года), юридическую помощь, в том числе в виде оказания за плату юридических услуг по составлению процессуальных документов в порядке административного судопроизводства, могут оказывать адвокаты и иные лица, имеющие высшее юридическое образование.

Следовательно, юридически значимым обстоятельством является наличие у индивидуального предпринимателя Б. высшего юридического образования, как обязательное условие отнесения к судебным издержкам понесенных индивидуальным предпринимателем К. расходов на предоставленные указанным лицом ему услуг в рамках заключенного договора возмездного оказания юридических услуг, которое судами не проверялось.

В связи с изложенным судебные акты отменены с направлением административного дела с заявлением индивидуального предпринимателя К. по вопросу о судебных расходах на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение от 20 июня 2025 года № 88а-16953/2025

Судебная коллегия по административным делам

Первого кассационного суда общей юрисдикции